We współczesnych systemach budżetowych regułą jest dość znaczne ograniczenie uprawnień organów stanowiących do wprowadzania zmian w projektach budżetów przedkładanych przez organy wykonawcze. Zasadniczym celem tych ograniczeń jest ochrona równowagi budżetowej. Ograniczenia takie znajdujemy również w polskim prawie budżetowym. Nie są one niestety — zwłaszcza w odniesieniu do budżetu państwa — dostatecznie „szczelne”. Z faktu, iż budżet stanowi upoważnienie dla władzy wykonawczej do dokonywania wydatków, wynika zróżnicowanie podejścia do budżetowego planu dochodów i planu wydatków — tylko wielkości ustalone w planie wydatków traktowane są jako dyrektywne, podczas gdy plan dochodów jest tylko prognozą, na podstawie której określane są możliwości wydatkowe.
Archive for the Finanse publiczne w Polsce Category
KONCEPCJA BUDŻETU
Koncepcja budżetu jako upoważnienia dla organu wykonawczego ma istotny wpływ na interpretację wielkości zapisanych w budżecie, szczególnie w planie wydatków. Pamiętać więc trzeba, że: po pierwsze — wielkości zapisane stanowią górne ograniczenie (limit) wydatków, a nie zobowiązanie organu wykonawczego do dokonania wydatków w takiej właśnie kwocie, a zatem dokonanie wydatków mniejszych niż przewidziane w budżecie samo w sobie nie jest naruszeniem prawa; jednocześnie pamiętać trzeba, że organ wykonawczy odpowiada za pełną realizację nałożonych na niego zadań publicznych i powinien dokonywać wydatków w taki sposób, by z tych zadań się wywiązać,po drugie — budżet nie jest źródłem zobowiązań państwa, co oznacza, że zamieszczenie w budżecie pewnej kwoty nie jest dla nikogo podstawą roszczenia o jej wypłacenie; nie oznacza to oczywiście, że instytucje sektora finansów publicznych mają pełną dowolność w regulowaniu swych zobowiązań, a jedynie to, że budżet zezwala na dokonywanie wydatków, a nie nakazuje ich dokonania; innymi słowy — budżet rezerwuje środki na zobowiązania jednostek sektora finansów publicznych, zaciągane w innym trybie.
PLAN DOCHODÓW I WYDATKÓW
Budżet jest planem dochodów i wydatków na ściśle określony okres, którym najczęściej jest rok budżetowy, w Polsce tożsamy (obecnie) z rokiem kalendarzowym. Dla interpretacji budżetu jako normy prawnej istotne znaczenie ma więc przyjęta konwencja ustalania momentu otrzymania dochodu lub dokonania wydatku. W ujęciu kasowym decyduje data faktycznego przepływu środków finansowych — za dochody z danego roku uważamy więc dochody, które w danym roku wpłynęły na rachunki budżetowe, a za wydatki z danego roku — faktycznie dokonane wypłaty. W ujęciu memoriałowym w ewidencji wykonania budżetu w danym roku odnotowuje się dochody należne za dany rok oraz wydatki, które powinny być dokonane, nawet jeśli faktyczna płatność nie nastąpiła.
EWIDENCJA W UJĘCIU KASOWYM
Ewidencja w ujęciu kasowym jest na pewno technicznie łatwiejsza (wszystkie operacje budżetowe odnotowywane są jako obroty na rachunku, na którym gromadzone są dochody i z którego dokonywane są wydatki), ma jednak istotną wadę — w ewidencji kasowej gubi się (a dokładniej mówiąc — ukrywa się) zaległości płatnicze, czyli wydatki, które faktycznie zostały poniesione, lecz nie zostały zapłacone. Z kolei wadą ujęcia memoriałowego jest to, iż nie odróżnia ono dochodów będących faktycznie do dyspozycji od dochodów, które są państwu należne, lecz które na rachunki budżetowe nie wpłynęły. Dlatego najczęściej stosowane jest ujęcie mieszane — dochody ujmowane są kasowo, a wydatki — memoriałowo. W Polsce obowiązuje — przynajmniej formalnie — ujęcie kasowe, lecz, jak się później przekonamy, zasada kasowego ujęcia budżetu nie jest stosowana konsekwentnie.
PRECYZYJNIE OKREŚLONE WYDATKI
Budżet jest planem finansowym, ale racjonalne planowanie wydatków możliwe jest tylko wtedy, gdy wraz z wydatkami określane są — i to możliwie precyzyjnie — zadamą^które dzięki przyznanym środkom organ wykonawczy zamierza wykonać.; Jak już bowiem podkreślaliśmy wcześniej, uzasadnieniem przejmowania w formie dochodów publicznych części dochodów obywateli i firm uzasadnione być może tylko potrzebą wykonania zadań publicznych. Co za tym idzie — również wydatkowanie środków publicznych powinno być ściśle powiązane z ustaleniem katalogu zadań, które dzięki środkom publicznym zostaną wykonane. Jeśli zadania realizowane za pomocą środków ujętych w budżecie nie są dostatecznie dokładnie określone, łatwo może dojść do sytuacji, w której głównym beneficjentem środków publicznych staje się szeroko rozumiana administracja publiczna, a nie obywatele.
POLSKI SYSTEM BUDŻETOWY
Polski system budżetowy w swym obecnym kształcie dość daleko odbiega od koncepcji budżetowania zadaniowego, choć eksperymenty w tym zakresie podjęło już wiele jednostek samorządowych. Wdrażanie metod budżetowania zadaniowego — niezbędne do racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi — wymaga jednak dość długich i skomplikowanych przygotowań. W trakcie roku budżetowego zawsze pojawiają się zdarzenia, powodujące konieczność zmian w uchwalonym budżecie — pojawiają się nieprzewidziane wydatki, niektóre zaplanowane wydatki okazują się niedoszaco- wane, mniejsze niż przewidywano dochody powodują konieczność ograniczenia wydatków.fSystem budżetowy musi więc przewidywać możliwość dokonywania zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego.
WPROWADZENIE ZMIAN W BUDŻECIE
Zmiany te mogą być wprowadzane na dwa sposoby: przez zmianę budżetu w takim trybie, w jakim został on uchwalony,przez organ wykonawczy upoważniony do samodzielnego dokonywania określonych zmian budżetu.Druga z podanych powyżej możliwości w pewnym sensie łamie zasadę wyłącznego prawa organu stanowiącego do uchwalania budżetu, jednak z czysto praktycznych względów (takich jak np. konieczność szybkiej reakcji na zachodzące zdarzenia, chęć odciążenia organu władzy ustawodawczej od zajmowania się drobnymi, niezbyt istotnymi zmianami w budżecie) przemawia jednak za tym, by organ wykonawczy dysponował uprawnieniami do dokonywania pewnych zmian w budżecie.
SPOSÓB WYKONANIA BUDŻETU
Uprawnienia sprowadzają się zwykle do przyznania organowi wykonawczemu prawa do: dysponowania rezerwami budżetowymi, czyli kwotami włączonymi do planu wydatków bez ścisłego określania ich przeznaczenia,dokonywania przeniesień wydatków, czyli zmian struktury wydatków, bez zmiany ich globalnej kwoty — upoważnienie to jest zazwyczaj dość ograniczone i sprowadza się do możliwości zmiany sposobu dokonywania wydatków, przy zachowaniu ustalonego przez organ stanowiący podziału środków między najważniejsze zadania budżetowe.Sposób wykonania budżetu przez organy wykonawcze podlega ocenie przez organ, który budżet uchwalił. W polskim prawie budżetowym syntetycznym wyrazem tej oceny jest głosowanie wniosku w sprawie absolutorium dla organu wykonującego budżet.